徐建华 薛澜 | 《插电式电动车的全球兴起: 公共政策、技术创新与国家战略》书评：政府—市场关系视角

《插电式电动车的全球兴起: 公共

政策、技术创新与国家战略》书评：

政府—市场关系视角

徐建华 

（北京大学）

薛澜

（清华大学）

引文参考：徐建华、薛澜.2023.《插电式电动车的全球兴起: 公共政策、技术创新与国家战略》书评：政府—市场关系视角[J]. 公共管理评论,5(1):网络首发

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摘要

关于政府与市场关系的讨论和争论经久不衰,本文秉承相关讨论可以以理论为起点但是最终需要回到具体的现实情境之中的观点,以《插电式电动车的全球兴起:公共政策、技术创新与国家战略》一书为据,分享关于这一议题的讨论。核心观点是:虽然电动车是私人物品,但其市场并非自发形成,其产生背景是政府为解决能源安全、大气污染、气候变化、经济发展等公共问题制定了大量的产业政策,各经济体皆如此;解决公共问题这一目的为实施促进电动车产业发展的产业政策提供了一定的正当性。

关键词

插电式电动车;国家战略;公共政策;政府与市场

投稿时间：2022/12/10

送审时间：2022/12/11

录用时间：2023/1/12

最终修回时间:2023/ 2/17

一、引言

学界关于产业政策在经济发展中作用的讨论由来已久。过去一些年,我国学者围绕“产业政策有无必要”“政府和市场孰优孰劣”“有为政府和有限政府”等议题进行了激辩,引发广泛关注。不过,相关公开辩论大多围绕这些命题本身,而非将其置于具体的产业发展情境之中,自然难有定论。将这些命题表述为“在什么样的情形下发展产业需要产业政策”更为恰当。事实上,一直以来都有学者主张要因地制宜地看待产业政策(Rodrik,2007)。

关于政府与市场关系的讨论有不同视角(张长东,2021)。在社会契约论视角下,国家的基本职能是维护宪法规定的秩序和提供公共物品(Buchanan,1975)。政府与市场的应然关系为,私人物品应通过市场分配,公共物品应由国家供给。如此,个体自由得到最大程度保护,资源得到有效配置。国家以两种方式参与物品的分配,一为直接供给公共物品,二为通过供给规则维护市场的有效运行。当然,现实世界的情况往往更为复杂,其运行之道与应然之理总有差别,政府所触及的范围要广,此即本文讨论的起点。

本文以全球电动车产业发展为例,对相关议题进行讨论,缘起于约翰·格雷厄姆①所著《 插电 式 电 动 车 的 全 球 兴 起: 公 共 政 策、 技 术 创 新 与 国 家 战 略》 一 书(Graham,2021)。该书从工程技术、商业、经济、环境、政治、公共政策等多个视角介绍插电式电动车的发展历程,并对主要经济体发展插电式电动车的动机、采取的政策措施以及发展现状进行了详细的阐释。作者认为,在此过程中,国家战略主导下的产业政策促进了电动车产业的发展,推动了电动车市场的初步形成,各经济体大抵如此。该书将政府与市场的关系带回我们的视线:在电动车产业发展过程中,哪些方面需要国家干预,哪些方面应该交给市场? 现实情形又有怎样的复杂性?

这些问题在近年来受到国内各界高度关注。为此,我们希望以该书介绍的电动车发展为例,参与关于政府与市场关系以及产业政策作用的讨论。该书暂无中译本,为使读者了解书中的核心内容,本文对其进行了概要介绍。具体地,在第三部分介绍了该书阐释各经济体发展电动车产业动因的四个核心章节(包括保障能源安全、缓减大气污染、应对气候变化、推动产业发展);第四部分介绍了该书阐释各经济体为刺激电动车消费而采取的政策措施的章节②。也正是这几个章节的内容形塑了作者关于各经济体电动车产业发展的推动力为国家战略需求的观点;同时,这些内容也服务于关于政府与市场关系的讨论,帮助我们了解现实世界和应然的政府与市场关系的偏离。

①该书作者约翰·格雷厄姆于 20 世纪 80 年代从卡内基-梅隆大学获得博士学位,后任教于哈佛大学并创立哈佛风险分析中心。在小布什政府时期,其被任命为白宫行政管理和预算局的信息与监管事务司司长(2001—2006 年)。之后,其相继出任兰德研究生院院长和印第安纳大学公共与环境事务学院院长,现为印第安纳大学教授。

②该书也介绍了电动车的全球供应链、原材料分布以及各经济体的充电设施建设情况,由于篇幅所限,本文未做专门介绍。

二、插电式电动车的全球兴起

《插电式电动车的全球兴起:公共政策、技术创新与国家战略》 一书描述了1973—2020 年全球电动车产业的发展历程并阐释了其驱动因素。作者选择了美国、加州①、日本、中国、欧盟、德国、法国和挪威这 8 个经济体作为案例,这些案例经济体的电动车发展情况大致可代表全球电动车的发展概况。1973 年是一个重要的年份,那年发生了由石油输出国组织(OPEC)发起的石油禁运事件,国际油价因此在短期内飙升数倍。这给石油对外依存度高的几个发达国家的社会和经济带来很大的冲击。交通行业是石油的主要消费行业,部分受影响的国家出于能源安全考量开始发展电动车产业。至此,电动车产业发展的序幕拉开。

① 加州由于其电动车发展的特殊性被单独列为一个案例经济体。

直到 2009 年之前,插电式电动车的销量还很低。但是,近十年发展势头迅猛,2019 年,插电式电动车占全球新车市场份额的 2. 5%,各机构均预测其未来市场份额会大幅增加。插电式电动车的发展是全球性的,但各案例经济体的发展状况不同。2019 年,新车销售份额中插电式电动车占比为:挪威 55. 9%,加州 8. 26%,中国 4.90%,欧盟 3. 60%,德国 3. 00%,法国 2. 80%,美国 2. 10%,日本 0. 90%。表 1 展示了2010—2019 年各案例经济体插电式电动车的市场占有率:挪威的市场占有率独树一帜;加州的市场占有率持续增长;美国的市场占有率在 2015 年前比中国和欧盟高,2015 年后低于中国和欧盟;日本的市场占有率一直较低。不过,若论绝对销量,中国、美国、德国和加州均大于挪威。

三、国家战略与插电式电动车发展

国家战略是国家面对重要公共议题时提出的宏观发展目标和指引。约翰·格雷厄姆通过分析案例经济体的情况归纳出了推动电动车产业发展的 4 条战略动因:保障能源安全、缓减大气污染、应对气候变化、推动产业发展。各经济体在面对这些议题制定国家战略方针时,发展电动车往往是选项之一,只是不一定选择插电式电动车(见表 2)。战略方针辅以具体的政策工具促进了电动车产业的发展。可以说,虽然电动车是私人物品,其市场却并非自发形成,其产生的背景是政府为解决国计民生问题创造了合适的制度环境以及制定了大量的产业政策,各经济体皆如此。

① 中国提出 2060“碳中和”目标后,应对气候变化也是其推进电动车产业发展的重要因素,不过这发生在该书成稿之后,作者未提及。

1. 保障能源安全

现代电动车产业的发展始于发达国家对能源安全的担忧。1973 年,以色列和阿拉伯国家发生了冲突,引发了石油输出国组织对以色列的支持国实施石油禁运。数月时间,原油价格飙升数倍,给石油进口国造成了很大的社会和经济影响。这一危机刺激美国、日本和欧盟出台了一系列政策以保障能源安全。交通行业是石油消费大户,燃油车自然成为政策作用对象。不过,各国国情不同,出台的政策也有差异。有的提出大力发展电动车,有的则没有。

当时的美国是石油进口大国,石油禁运发生后,国会制定了一系列能源政策以保障美国能源安全。针对交通行业,国会制定了严格的企业平均燃油经济性标准,投入大量资金支持燃油车替代燃料以及替代技术的研发,并通过立法为汽车巨头联手开展相关基础研究保驾护航,以让它们免受反垄断法的制约。1976 年,美国国会通过了《电动车和混合动力车研究、开发与示范法案》,授权能源部资助电动车和混合动力车的研发和示范。在 20 世纪八九十年代,汽车巨头联合开展了轻型材料和电池的研发,能源部和高校也参与其中。之后美国各政府时期,能源部均大力资助燃油车替代燃料以及内燃机替代技术的研发。

日本的石油对外依存度高,石油禁运发生后,针对交通行业,日本的战略是提升燃油效率以及开发内燃机替代技术。日本政府和车企合作共同制定燃油效率标准,先选择燃油效率在行业排名前 5%的标杆车企,然后和车企的工程师共商未来十年燃油效率改进速率,给车企足够长的准备时间以实现合规。这样的政策制定方式很有效,从 1995 年到 2015 年,日本乘用车平均燃油效率提高了 80%。当时日本在选择发动机替代技术时将纯电动车作为首选,并设立了国家级项目支持纯电动车的研发与推广。20 世纪 90 年代,日本曾推出一款纯电动车,该车使用铅酸蓄电池,但商业可行性差,没有得到推广。后来日本主要发展非插电式电动车。2011 年福岛核电事故发生后,日本决定建设氢能社会,大力发展氢燃料电池车。

欧盟各成员国能源资源禀赋不同,受石油禁运的影响程度也不同,这决定了欧盟作为一个整体在应对石油危机的选择上不会持激进的态度。作为对石油危机的回应,欧盟在 1973 年末出台了燃油税指令,其后很多成员国都制定了燃油税,这也使得欧盟成员国的油价普遍高于其他经济体。欧盟燃油税按体积而非热值征收,意味着对柴油征收的税率比汽油低,这在一定程度上反映了柴油车技术领先国德国和意大利的意愿。欧盟内部关于是否发展插电式电动车并无共识。20 世纪 90 年代,法国决定发展插电式电动车,这很符合法国国情,法国的电力来源主要为核电,而且电价比油价低。其时,德国选择了大力发展氢能。

1973 年的中国社会经济发展相对落后,汽车工业刚起步,交通行业石油消费占比不高,几乎没有受石油禁运的影响。20 世纪 70 年代末实施改革开放后,中国经济开始腾飞,于 1993 年成为石油净进口国,自此对石油的需求一路飙升,并于 2015 年成为全球最大的石油进口国。2018 年,中国石油需求的 70. 9%依赖进口。过高的石油对外依存度会给国家带来宏观经济和国家安全方面的风险。出于此担心,中国通过加严燃油效率标准、提升油价等措施抑制交通行业的石油消费。另外,中国煤炭储量丰富,煤电可为电动车产业的发展提供基础,发展电动车产业可减少对燃油的消费,进而降低对石油的依赖,这也是中国发展电动车产业的一个动机。

2. 缓减大气污染

机动车是城市大气污染的主要源头。大多数经济体通过制定严格的尾气排放标准、提升油品质量、征收燃油税、限行等政策来解决机动车污染问题。很少有经济体专门为治理大气污染而推动电动车产业的发展,加州是个例外。

20 世纪 50 年代,洛杉矶地区备受大气污染的困扰。出于对大气污染影响健康担忧,加州在 20 世纪 60 年代成立了空气资源委员会来负责治理州大气污染。加州特别是洛杉矶地区大气污染物的主要来源是机动车尾气排放。加州空气资源委员会陆续对机动车尾气排放及油品实施了规制,但到了 20 世纪 80 年代,加州的大气污染仍很严重。加州实施了全美最严格的机动车尾气排放标准,但老旧车辆的尾气控制系统的性能会变差,排放大量污染物,且燃油车数量的增加也不断蚕食日趋严格的机动车尾气排放标准带来的减排效果。1990 年,加州空气资源委员会制定了零排放车规定,要求在加州售车的车企逐步提高其售卖的零排放车的比例。

1990—2003 年,加州的零排放车规定实施得并不顺利,各大车企在实现零排放车售卖占比方面遇到了困难。有的车企为了合规,专门生产了一批铅酸蓄电池车,成批卖给常需更新车辆的车队公司。也有车企使用其他电池生产新一代电动车,例如,通用汽车公司使用镍金属氢化物电池,本田汽车公司使用镍氢电池,尼桑汽车公司使用锂离子电池。但是,各大车企在加州的纯电动车售卖都不太成功。加州空气资源委员会的科学和工程委员会成员认为,虽然铅酸蓄电池和镍镉电池在技术上比较成熟,但不能满足购车者对续航里程、性能以及价格的要求;而锂离子电池和镍金属氢化物电池虽具有应用前景,但还没能达到可商业化的水准。当时的共识是在高性能纯电动车能够达到商业化水准之前,可先推广插电式混合动力车。

2003—2008 年,加州空气资源委员会多次修订零排放车规定,主要原因是适合大规模商业化的电池技术还不够成熟。2008 年前后,锂离子电池技术从电子消费品行业外溢到电动车产业,特斯拉、三菱、尼桑、比亚迪都采用锂离子电池生产电动车。这给了加州空气资源委员会以信心,加州空气资源委员会于 2011 年修订了零排放车规定,设计了零排放车积分系统。自此,插电式电动车开始快速发展。

3. 应对气候变化

在 20 世纪 60—90 年代,气候变化议题逐渐浮现。科学家认为全球变暖的后果很严重以及以二氧化碳为首的温室气体是全球变暖的元凶。1992 年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上,国际社会提出制定《联合国气候变化框架公约》。公约并没有设定具体的减排目标,但是确定每年召开缔约方大会以商讨气候变化的应对。缔约方大会的标志性成果包括 1997 年在日本京都签署的《京都议定书》、2009 年在丹麦哥本哈根签署的《哥本哈根协议》以及 2015 年在法国巴黎签署的《巴黎协定》。《京都议定书》规定了发达国家的温室气体减排义务。

欧盟一直以环保先锋形象示人,但欧盟的决策结构使得其成员国由于利益制衡很难就二氧化碳减排方案达成一致。为履行《京都议定书》规定的减排义务,欧盟终于在 2005 年建立了碳排放权交易市场,但仅涵盖了固定源,未涵盖移动源。针对交通行业的碳减排,欧盟始终受以德国为首的汽车大国的阻挠,进展缓慢。自 1998 年以来,针对机动车的二氧化碳排放标准慢慢从自愿性标准转变为强制性标准,标准值也趋于严格,但绝对值比较宽松。车企大多选用柴油车而非电动车替代汽油车以实现合规。2015 年德国大众“柴油门”事件爆发,欧盟开始严肃考虑插电式电动车的发展。

日本是个岛国,气候变化对其影响相对更大,日本政府和公众都支持气候政策,严格执行了《京东议定书》的规定。交通行业是日本二氧化碳的主要排放源,日本政府希望降低机动车二氧化碳的排放,车企积极响应,努力研发电池以发展电动车。铅酸蓄电池技术虽然成熟,但是价格高昂且持久性差。20 世纪 90 年代中后期,尼桑选择了锂离子电池技术,丰田和本田则选择了镍金属氢化物电池技术。在那个时代,相比于纯电动车,日本车企的工程师们对非插电式混合动力车更有信心。丰田在 1997—2000 年推出混合动力车,本田在 1999—2006 年推出混合动力车。

美国在应对气候变化议题上深受党争影响,两党在气候变化议题上分歧严重。小布什政府出于能源安全和国家安全考量加严了企业燃油经济性标准,但没有规制机动车碳排放。奥巴马上任后制定了机动车二氧化碳排放标准,不过标准比较宽松,车企可通过改良燃油车或增加一定比例的电动车实现合规。不同于联邦政府,加州是应对气候变化的急先锋。2002 年,加州立法机关授权加州空气资源委员会对轿车和轻型车的二氧化碳排放实施规制。同年,加州空气资源委员会出台政策,要求在加州售卖的新车的平均二氧化碳排放量实现到 2016 年时比 2004 年降低 30%。

中国应对气候变化的努力始于 2000 年后。1992 年在巴西里约热内卢以及 1997年在日本京都,中国的态度均为气候变化问题应主要由发达国家来解决,但是在“十二五”规划(2011—2015 年)中提出了提升碳强度的目标,并在此期间设立了碳排放权交易试点以及提出要在 2030 年实现“碳达峰”,不过没有设定交通行业的减碳目标。中国在“十三五”规划(2016—2020 年)中再次提出了碳强度目标,并在此期间将新能源汽车产业确定为战略性新型产业。

4. 推动产业经济发展

电动车产业的发展必然会带动产业上下游企业的发展并发挥解决就业和促进经济增长的作用。各案例经济体最初发展电动车时或出于保障能源安全的动机,或出于治理大气污染的动机,但最终都将其作为一项产业,发展电动车产业参与全球竞争已成为目前各国发展电动车的重要动机。中国开始发展电动车比日本和美国都要晚,主要出于产业发展的考量,当然保障能源安全和治理大气污染也是其动机。

中国的汽车工业起步于新中国成立后,但发展缓慢。1975 年,中央政府制定了《1976—1985 年发展国民经济十年规划纲要》,强调要建设中国的工业基础。1994年,发改委(时为计委)发布了为期十年的汽车工业产业政策。政府意识到汽车工业现代化是一项艰巨的任务,采取了加大科研投入、鼓励与外企合作、对进口汽车和配件征收关税、鼓励整合小车业等措施以发展汽车工业。到 2004 年,决策者发现汽车工业的发展不尽如人意,通过与外企合作并没有带来预期的技术转让,小车企的整合也未达预期,发改委发布了下一个为期十年的汽车工业产业政策,其中包括鼓励新能源车的发展。几年后,决策层发现中国在燃油车发动机和传输系统技术上还是不具有国际竞争力,但是在电池生产方面具有国际竞争力,从而转向支持发展新能源车产业,试图在全球汽车市场占领一席之地。2010 年,工信部发文,计划未来十年投入巨资打造具有全球竞争力的新能源车产业。

美国在 20 世纪 70 年代出于能源安全考量开始发展电动车,40 年后页岩油气开采技术的发展让美国的能源安全不再成为问题,但美国继续推进电动车发展,更多出于产业发展动机。民主党执政时,还有应对气候变化的考量。产业发展动机自2008 年金融危机爆发后更为明显。金融危机的爆发给汽车行业带来很大影响,车企和购车者的融资难度都大幅增加,导致新车销量断崖式下跌。车企关厂、裁员,进而寻求政府救助。其时,政府正在寻求合适的时机制定政策以降低交通行业二氧化碳的排放。政府和车企经谈判达成协议:政府救助车企,车企生产低碳产品。美国意识到其电动车、电池以及配件的生产在全球并不占优,奥巴马政府自执政以来制定了大量的产业政策,投入大量的公共财政促进电动车的研发和推广,以使美国的汽车行业保持全球领先地位。作为美国电动车产业重镇的加州,在 1990 年制定零排放车规定时是为缓减大气污染;2009 年修订规定时,应对气候变化也成为一个重要原因;在 2011 年修订规定时,推动电动车产业发展以促进就业成了重要原因。

欧盟对电动车的关注始于对气候变化议题的关注,不过气候变化议题不足以在欧盟催生出电动车产业。以德国为首的汽车大国更支持柴油车技术的发展。2008年始于美国的金融危机带来的影响蔓延到全球,欧洲的车企也受到很大影响。车企寻求欧盟的帮助,欧盟出台了“绿色车辆项目”,支持替代燃料、高效内燃机发动机以及电动车的研发。不过,和中国及美国相比,该项目的体量很小,不足以催生一个全新的电动车产业。然而,法国制定了产业政策大力推动电动车的发展以实现“汽车工业的复兴”。2015 年,德国大众汽车“柴油门”事件深刻影响了欧盟政客对待电动车产业的态度。此后,欧盟制定了大量的产业政策促进电动车产业的发展。

日本庞大的汽车产业是日本自 20 世纪 30 年代以来实施大量产业政策的结果。日本是汽车出口大国,其汽车产业政策受汽车进口大户如加州和中国的偏好的影响,其国内更偏好非插电式混合动力车。2010 年,日本制定了汽车行业可持续技术路线图,旨在促进清洁能源车的发展。2011 年福岛核电事故之后,日本致力于打造氢能社会,发展氢燃料电池车。

四、刺激电动车消费的产业政策

如果将发展电动车作为解决能源安全、大气污染、气候变化、产业发展等宏观问题的选项,那么需要让电动车成为大众商品。然而,创新理论告诉我们,突破性技术往往是由初创公司或小公司带来的,新产品占据小众市场容易,在小众市场获得丰厚的利润也不难,但若要撼动成熟的大公司已占据的广阔市场则非常难。所以,使电动车从小众市场产品成为大众市场青睐的产品比想象中要难。为推动电动车消费,各经济体几乎都采取了税费优惠、补贴、路权优待等政策手段,这些政策手段很多都违背自由市场精神,但是所有的案例经济体也都在采用。约翰·格雷厄姆在书中逐一描述了各案例经济体刺激电动车消费政策的情况。

挪威是电动车市场占有率最高的国家,这是挪威实施力度很大的电动车消费刺激政策后的结果。挪威促进电动车消费的政策由来已久,20 世纪 80 年代,电动车发烧友购买电动车就可减免登记税。只是电动车发展起起落落,进展缓慢。2012 年,挪威制定了气候政策白皮书,内含大力推进电动车发展的计划。施的政策包括对电动车减免汽车首次登记税,在停车费、过路费以及使用公交车道方面对电动车实施优待,实施充电桩补贴政策等。此外,挪威的燃油税很重,相较而言电价很便宜。这些政策有效促进了电动车消费,插电式电动车的销售份额从 2012 的 3%增长到2019 年的 56%。不过,这些政策导致挪威财政负担过重,给公交道路带来压力,挪威也在酝酿调整其政策。

中国的电动车强势发展,产业政策功不可没。为了促进电动车消费,中国实施了减免消费税、补贴消费者、在一些大城市实施燃油车限购但对电动车购买不设限或设置宽松的限制、补贴充电桩建设等政策。这些政策有效推动了 2014—2019 年电动车销量的增长。同样地,补贴政策给中国政府造成很大的财政负担,中国目前实施新能源车补贴退坡政策。近来,中国制定了新能源车“双积分”政策,与加州最新的零排放车规定类似,以“大棒”替代“胡萝卜”促使车企生产以及售卖新能源车。

美国加州从 1990 年到 2009 年一直依赖零排放车规定刺激电动车的商业化,不过效果并不理想,电池技术是主要瓶颈。其他原因包括充电设施不足、电动车价格高企等。从 2009 年始,加州通过实施返还现金、提高燃油税、赋予电动车使用拼车专用道权限、补贴充电设施以及零排放车积分等政策刺激电动车的消费。这些政策让加州的插电式电动车市场稳步增长,成为美国电动车产业发展的翘楚。美国联邦政府在小布什政府时期就通过税收抵免政策激励消费者购买电动车,只是不同政府时期规定的符合抵税政策的电动车类别有异,额度也不同。美国的一些州和华盛顿特区也实施了税收抵免政策或购车返现政策。此外,联邦政府、州以及供电公司也提供安装充电桩补贴。

法国在 20 世纪 90 年代为解决石油安全问题开始发展电动车产业,当时就制定了购买电动车的补贴政策,除政府制定补贴政策外,国营电力供应公司也为购车者提供额外的购车补贴,不过当时效果不好。2008 年法国实施了新政策,对购买低碳排放车实施现金返还,对购买高碳排放车征税。2017 年,法国重新设计了这一政策,现金返还仅适用于电动车,这是法国迈向发展插电式电动车阶段决定性的一步。在这些政策的推动下,法国的插电式电动车市场在过去十年也经历了稳步增长。

德国一直注重柴油车技术的发展,但也不想在插电式电动车的发展上落后。2009 年,德国制定了国家交通行业电气化计划,自此投入大量的资金研发插电式电动车。2011 年,默克尔政府采取了一些政策措施以促进插电式电动车的发展,包括举办展示活动让消费者熟识电动车、鼓励地方政府为电动车设置专用停车场、允许电动车使用公交车道等,不过并没有实施补贴政策。2015 年,大众汽车“柴油门”事件爆发。2016 年,默克尔政府改变了态度,投入 12 亿美元,以“环保奖励”的名义发给插电式电动车购买者,激励消费者购买插电式电动车,这实际上是一种补贴政策。同时,政府也对插电式电动车实施税收优惠政策,免征车船税。在这些政策的刺激下,近几年德国的插电式电动车市场稳步增长。

日本为应对 2008 年的金融危机制定了汽车工业提振计划,包括税收、补贴、以旧换新等政策,这些政策适用于符合特定能效标准和排放标准的车辆,也即倾向于绿色汽车。比如,对电动车免征购置税。此外,对满足特定标准的绿色汽车还有额外补贴。2016 年,日本提升了对绿色汽车的补贴额度。不过,日本的插电式电动车市场占有率虽然在过去十年有所增长,但还是低于其他经济体。日本的非插电式混合动力车的市场占有率具有压倒性优势。

五、评论与讨论

第三、第四部分的讨论以《插电式电动车的全球兴起:公共政策、技术创新与国家战略》一书为据,比较详细地介绍了全球插电式电动车兴起背后的公共问题(能源安全、大气污染、气候变化、经济发展),以及为了发展插电式电动车各国政府采取的“胡萝卜(经济激励型产业政策)+大棒(环境规制)”的政策,用以推动电动车产业的发展。各国政治体制、经济结构、技术和资源禀赋各不相同,但是遵循的战略逻辑和采取的政策手段却相似度较高。即使其中有所不同,反映出的也只是资源禀赋的差异以及各大汽车制造商作为利益团体在形塑国家政策中发挥的作用。这是一个很好的理解政府和市场的关系以及产业政策在促进产业发展中所起的作用的案例,对于政府与市场关系的相关讨论极具启发性。

关于政府与市场在物品分配中的应然角色,以效率为价值导向的结论是,私人物品应通过市场分配,公共物品应由国家供给。但是,现实世界的价值是多元的,实际决策中经济效率从来不是唯一的价值取向,公平以及其他考量(如国家安全等)同样重要。具体到电动车这种私人物品,在其发展过程中效率并非其生产和分配的首要价值取向,各国发展电动车产业的初衷都是解决公共问题,所以政府干预有其合理性。

为促进电动车市场的形成,各国出台大量补贴政策以支持产品及其核心部件的生产和销售,这是最具争议的领域。自由市场的支持者认为这有违市场精神。在自由市场里,发挥作用的应该是无形的手,这对于绝大多数物品无疑是成立的。但是,在有助于环境保护的新型产业领域,情形要复杂些。在该领域,常常面对这样的情境,新型产业(如电动车)提供的物品旨在替代成熟的旧有产业(如燃油车)提供的物品,同时新型产业会带来环境效益。受物品的价格和性能以及消费者的偏好等因素的影响,新型产业提供的物品在市场上的竞争力往往低于旧有产业提供的物品,特别是在新型产业刚起步之时。以种种形式补贴新型产业提供的物品可提升其在价格方面的竞争力,有助于其渗入市场。有观点认为补贴新型产业也可被视作对于其带来的环境效益的奖励,一如对旧有产业实施环境规制。当新型产业同时承载其他如保障国家能源安全、促进企业全球竞争力等战略期许之时,关于政府在产业发展中的作用的讨论就变得更为复杂。

如开篇所言,关于政府与市场的关系的讨论需要放到特定的情境之中,乃至非常具体的情境之中。为推动电动车产业的发展,主要电动车生产国都投入大量资金支持研发。经济学的基础知识告诉我们这是合适的,因为研发带来的创新具有正外部性,若无合适的补偿会导致创新不足,而这种正外部性的产生源自知识是公共物品的属性,所以需要国家的投入。但现实是,各国为纠正这种正外部性已经建立了专利制度。可是又进一步,专利制度可使以专利形式呈现的创新带来的正外部性内部化,但无法涵盖不能以专利形式呈现的创新,如基础知识。如果我们认同这一点,那么电动车产业的应用研究应由企业(市场)主导,基础研究应由国家主导。但是,实际情况更为复杂,基础研究和应用研究的边界并不清晰,以及专利制度的存在仅是企业进行相关研发的必要条件,若企业研发力量非常薄弱,专利制度的存在也难以让市场在研发中发挥作用,尤其是在全球竞争的环境中。或许,对待新型产业和成熟产业,国家在研发方面发挥的作用应有所不同。关于这一主题,创新政策领域的学者有充分的讨论(封凯栋,2022)。

政府与市场的关系是个复杂的议题,尤其是在全球化时代。在应然世界,国家和市场各自发挥作用的领地泾渭分明。在现实世界,情形往往要复杂得多,很多应然世界设定的前提条件并不成立。不过,关于政府和市场应然作用的理解还是能提供思考这一议题的逻辑起点。关于电动车产业的发展,政府力量发挥了重要作用,具有可理解的现实缘由。当然,这并不意味着政府在其他产业的发展中也要以如此的方式发挥作用,而是应当跳出抽象的争论,把政府与市场的关系放在具体的产业发展情境中来分析。

参考文献 略

文章已于中国知网网络首发，经授权由《公共管理评论》公众号转载。建议到中国知网下载原文阅读，尊重版权，尊重学术。

编辑 | 常远  李舒敏

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2023年第29期